为进一步加强城市管理行政执法监督，规范行政处罚自由裁量行为，西湖风景名胜区管委会制定了《杭州西湖风景名胜区管委会（市园林文物局）行政处罚自由裁量权实施办法》（以下简称《办法》）。本评估报告主要是根据有关规定，对《办法》实施以来的实施绩效、实施内容、立法盲点、立法技术等方面的具体情况进行客观评估。

    一、评估客体的基本情况介绍

    《办法》是由我委负责起草经委办公会议研究并报市政府法律审查通过的规范性文件。

    《办法》2011年7月1日起实施，共二十一条，对4部法规所涉及的40种城市管理常见的违法行为规定了自由裁量处罚标准。

    《办法》实施以来，执法部门认真组织开展了对《办法》的培训学习工作，通过分层培训、案例点评、书面测验等多种形式开展培训，解答疑难问题。通过培训和学习，帮助广大执法人员更快更好地掌握和熟悉了《办法》的内容，为《办法》的正确执行奠定基础。

    同时，执法人员坚持在执法中宣传，在办案中宣传，在日常管理中宣传，向行政相对人宣传讲解《办法》，使相对人认识到其行为违反了法规的哪一些规定，知道其违法行为应被给予怎样的行政处罚，从而更好的配合执法，提高执法效率。

    二、实施绩效

    1、基本实现城管执法合法性与合理性的统一

    国务院《全面推进依法行政实施纲要》中就依法行政提出了六个方面的基本要求，其中合法行政与合理行政，就是要求行政机关在依照法律、法规、规章执法时，应当遵循公平、公正原则，平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应体现立法精神，排除不相关因素的干扰。《办法》正是我委学习《纲要》精神，落实依法行政的具体措施。《办法》不仅使执法队员在查处一般程序违法案件时有据可依，有章可循，还为执法队员在实际执法中较难把握的合理性原则提供了一个统一的标准。在合法行政的基础上做到合理行政。

     2、进一步强化行政执法责任制和执法队伍建设

    《办法》规定内容的执行情况都纳入了相关工作考核，对不按规定执法的人员设定了相应的日常考核。如《杭州西湖风景名胜区行政执法（市园文监察）工作考核办法》中针对案件质量的考核，单设一项自由裁量的考核“自由裁量权：根据自由裁量权有关规定进行办案, 不按照规定办理的每件次扣0.3分。”通过对行政处罚合法性和合理性的检查监督，建立起对滥用行政自由裁量权、随意执法的责任追究制度，并通过督察、监察部门的介入，把执法目标与执法者个人责任联系起来，敦促执法队员明确执法目标和执法责任，真正做到在执法中服务、在服务中执法，从而提高执法质量和执法水平。

    今年是队伍建设年，执法队伍行风作风的改进、执法队员素质能力的提高、工作效能的提升归根结底要体现在执法过程中。《办法》作为一项重要的基础性制度，既是对我委成立以来一贯坚持依法行政的一次梳理和总结，又对我委今后的执法工作提出了更高的要求，起到了承前启后的作用。

     3、有效遏制滥用职权、随意执法现象

    《办法》对风景名胜区内常见违法行为的量罚程度起点、罚款基数以及罚款系数变量都进行了量化，使得执法队员在办案过程中的随意性大大降低，有效遏制了“同案不同罚”、“人情案”、“态度案”的发生。

    4、减少了行政争议，较好地维护了当事人的合法权益

    《办法》的施行，防止了权力行使的随意性，增加了行政执法的刚性和透明度，使行政处罚工作更趋于公开化、公正化和公平化，当事人对案件的处罚结果也更加信服。据统计，《办法》实施后，2011年申请法院强制执行案件数量明显减少，只有16起，较2010年的19件的下降近16%。听证4起，行政诉讼1起（法院判决维持），无行政复议。充分说明我委作出的行政处罚决定已日趋合理，行政相对人对作出的行政处罚决定都能自行履行，争议也日趋减少。

    三、内容评估

    （一）特点之一，务实创新。行政处罚法规定“根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定。”同时规定了从轻或者减轻处罚的条件，但如何从轻或者减轻处罚没有具体化，也没有明确从重或者加重处罚的内容。《办法》结合执法实际，在第十一条规定了应当给予从重处罚的十一种违法行为，并且对从轻或者减轻处罚以及从重处罚规定了0.5-2的情节系数。同时第十一条对一年内有2次或3次以上同一性质违法行为又规定了不同的处罚标准。《办法》的这些规定不仅使执法队员的执法随意性降到最低，而且让相对人不但“知其然”，而且“知其所以然”，在我省的风景名胜执法领域是首创，在全国的风景名胜执法领域也是走在前列的，体现了立法的务实与创新精神。

    （二）特点之二，量身定做。《办法》根据不同违法行为的行为特征，结合多年来在实际执法中积累的经验，对常见的40种违法行为制定了不同的量罚标准和起点。例如对未经风景名胜区管理机构审核在风景名胜区内从事禁止范围以外的建设活动的、个人在风景名胜区内进行开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌等违法行为用面积作为处罚单位，在风景区内，饲养家禽家畜的违法行为采用饲养的只数来衡量，对擅自建设围墙、护栏、桥梁、铁塔的违法行为则分别用围墙、护栏长度、桥梁长度、铁塔高度测量等。针对每种违法行为采取“量身定做”的方法，结合违法情形、规定量罚起点和罚款基数以及累进系数变量标准。通过对违法行为情节的分解，将自由裁量权化为羁束裁量权，缩减执法自由度，让“可处罚款”、“情节严重”等变为可具体操作，使行政处罚趋于严密、准确、减少自由性。这也是《办法》立法精神所在。

    四、立法盲点

    《办法》为常见违法行为设定了相应的自由裁量罚款基数、程度系数等处罚标准，但并未包含我委职能范围内风景名胜管理的法律、法规、规章规定的所有违法行为立案与行政处罚具体标准，除《办法》规定的以外，其他的违法行为只有原则性规定，存在立法的盲点。为此，我委将在已全面梳理违法行为的基础上，完成全部违法行为行政处罚自由裁量实施办法。

    五、立法技术评估

    主要包括《办法》中相关概念的界定是否明确、条文表述是否简洁、执法中有无歧义等。《办法》明确了诸如“系数”、“违法行为”、“量罚程度起点”、“罚款基数”等在以前的法规规章中从未明确过的概念，表述全面精确、简洁明了，可操作性强，无明显歧义的发生。但个别条款中的术语未作明确的解释，如《风景名胜区条例》中“破坏景观、植被和地形地貌”的定义等。

    六、评估实施情况

    为了对《办法》的实施情况进行全面充分的客观评价，在评估实施过程中采取了书面总结、座谈会等形式广泛征集意见。

    1、书面总结评估

    执法部门按照评估方案要求上报了《办法》实施情况的总结及评估，充分肯定了《办法》实施以来风景名胜区内执法工作取得的良好社会效果，又实事求是的提出了在执法过程中碰到的问题和困难，提出合理的意见和建议38条，主要涉及相关违法行为量罚程度起点、罚款基数设置合理性，关于进一步加强外部监督，法律法规更新不及时等方面。

    2、座谈会评估

    为深入了解《办法》的实施效果，评估还邀请了基层中队的一线执法队员召开了座谈会。座谈会上，执法队员都认为《办法》的实施弥补了在风景名胜自由裁量相关法律法规规章上的空缺，对执法工作起着重要的指导意义，同时也提出了完善的建议和意见，主要集中在《办法》尚未涵盖的其他法规上，如《杭州市西湖水域保护管理条例》《杭州西溪国家湿地公园保护管理条例》，因为相关的违法行为未能制定自由裁量的实施细则，在日常查处中只能适用自由裁量办法的总则来进行规范，一线队员认为制定细则更有利于向当事人进行宣传教育，取得当事人的理解。

    七、评估总结

    评估是为了总结和肯定好的做法，改进和完善不足的方面，使立法更符合实际情况，提高立法质量。

    1、总体评价

    《办法》是符合我委执法需求的与时俱进的规范性文件，《办法》的实施做到了从源头上防止滥用行政处罚，促进城管执法机关严格、公正、文明执法。我委还将提高认识、发扬民主，加强与上级司法部门的联系，接受省、市相关部门对我委开展的行政处罚自由裁量权工作的监督、检查和指导，切实把我委规范行政处罚自由裁量权工作落到实处，促进我委依法行政工作再上新台阶。

    2、存在的主要问题

    通过评估，提出的问题主要集中在《办法》中相关细则未能涵盖更多常见的违法行为，且与7月15日将正式实施的《中华人民共和国行政处罚法》的从重、从轻、减轻，以及首违不罚的情节有出入，亟须完善。

    3、修改建议原则

    （1）对执法较难操作的，加以修改，增加可操作性。从轻、从重、减轻处罚的适用条款和情形系数进行调整完善，与新的《行政处罚法》中关于从轻、减轻、从重等的原则相结合。

    （2）及时完善、与时俱进。根据职能的调整，目前《杭州西溪国家湿地公园保护管理条例》已在修订中，将根据修订后的条例梳理相关的违法行为的自由裁量细则，以指导基层一线的执法办案工作。

杭州西湖风景名胜区管理委员会

2021年6月30日